為何國際發展援助常常無效?
2019-06-11 全球品牌網  李小云

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2015年諾貝爾經濟學獎花落美國普林斯頓大學教授安格斯·迪頓(AngusDeaton)。他關于貧困和發展援助的觀點引起社會廣泛討論。

實際上,西方為主導的國際發展援助的有效性問題從上個世紀70年代就已經出現,到上世紀90年代已經演化成了發達國家的政治問題。這個問題之所以不能很好地解決的主要原因在于西方主導的援助體系的結構性的缺陷和各種利益集團的角力。無論如何調整,這個體系都始終堅持著導致援助低效的框架要素和運行模式。這也是迪頓批判發展援助的主要原因。國際發展援助格局的變化等方面均能很好地呈現這個問題。

國際發展合作領域的格局變化

新世紀以來國際發展合作領域所出現的變化比以往更加深刻。

首先,雖然近年來西方主導的國際發展援助體系經歷了很多的調整和改革。這一改革是在西方國家內部、援助機構、受援國、公民社會以及其他各種力量的壓力下發生的。發展援助的目標看起來也越來越"去政治化",越來越趨同于全球公共價值體系,如減貧、環境和氣候變化等。但是,指導發展援助的理論框架和作用發展援助的政治社會因素并沒有實質性的改變。基于西方中心主義的西方發展實踐固執地認為要獲得有效的發展必須基于一個確保增長的優化的制度變遷,因此,只有發育出類似于西方的政治、社會和經濟制度,發展中國家才能實現可持續發展,忽略了不同國家不同的歷史和社會文化特點。這一觀點充分反映在最近風靡西方的著作《為什么國家會衰敗》一書中,這也是以美國為中心的西方發達國家主導的國際發展援助長期采用"發展干預主義"并強調"軟的能力建設"的理論基礎,也是造成發展援助低效率甚至無效的深層次根源。

第二,西方為主導的國際發展援助雖然在教育和衛生領域取得了很大的成績,但是西方主導的通過改變發展中國家政治經濟社會制度的國際發展援助的理論基礎并沒有從根本上推動受援國的經濟發展在過去50多年里,接受國際發展援助總量最大地區非洲的經濟增長和減貧并未有明顯的進展,大規模的援助從歷史上看是失敗的。這一事實導致了發達國家內部對國際發展援助的廣泛反思。1994年,西方發展援助組織正式提出援助有效性的概念。2003年,西方對外援助決策者羅馬提出和諧援助概念,2005年,在巴黎提出了援助有效性議程,但是,這些概念和一系列的措施主要還是局限在改善援助管理上,沒有真正反思援助失敗的根源;不僅如此,這些改革反而更加強化了所謂"制度變革"的干預作用,導致西方發展援助更加堅持援助附加條件的原則,削弱了發展中國家的自主性發育的能力當然,也應該看到,發展援助中長期存在的問題也迫使西方國家不得不對像中國這樣的不同援助方式開始持更加開放的態度,明顯的轉變反映在2011年韓國釜山召開的援助有效性高級別會議,會議的議題由最初的"援助有效性"改變為"發展有效性",這意味援助的改革不能只限于援助本身,更應該注重于援助的目標如何實現。

第三,西方經濟持續不景氣極大地限制了西方增加對外援助預算的能力。在過去十年中,西方發達國家的對外援助預算一直未能達到1970年代提出的占國民經濟0.7%的目標,西方發展援助體系迫切希望補充性或替代性資源進入由其主導的體系。為了吸引更多資源進入,西方發展援助體系讓出一部分"政治空間",以便其他不同資源具有進入的合法性,2011年韓國釜山會議提出的"新的全球發展伙伴計劃"就是這一框架的典型代表。

第四,新興國家的快速發展正在改變國際發展的傳統格局,這不僅是因為新興國家的經濟能力,更重要的是其采用的發展方式,尤其是中國的發展經驗。與西方發展路徑不同,中國采取了通過經濟發展逐步誘發適應性制度變革的漸進式改革,特別是國家主導的發展模式,從而實現了轉型的成功。中國的發展模式對國際發展合作產生了兩大影響:一是很多發展中國家,特別是非洲國家對西方長期熱衷于按照自由主義原則改變制度,改善治機制,而同時又無法獲得高速經濟增長和減貧的狀況非常失望,他們轉而對中國的發展方式產生極大的興趣。二是西方深感中國發展方式對其發展意識形態統治的挑戰。因此,西方對于中國參與國際發展事物的策略是:積極引入(activelyengage)和以全球公共價值規范加以限制。他們覺得中國受益于全球化,也跳不出全球化的約束。有的學者更是直言中國的對外援助直接破壞了西方國家推動良治、維持債務可持續性和改善治理以及社會福利的努力。

第五,新興國家采用的以發展為中心的發展援助方式直接挑戰了西方以治理為中心的援助體系。新興國家以優惠貸款為主要方式的與發展中國家的經濟技術合作,無論在資金、技術還是交易成本方面都深受發展中國家的歡迎。這種"硬援助"比"軟援助"更符合發展中國家的需求。更為重要的是,其他與西方具有相同價值的國家,如印度、巴西,也都采用同樣的模式,都宣稱為"南南合作",這就使得西方國家不得不從技術角度接受這種方式。釜山會議文件正式將"南南合作"列為發展合作的一種形式,通過積極引入的戰略吸納新興國家進入西方主導的發展援助體系。

在內部和外部環境的變化下,國際發展合作呈現了合作理念和實踐方式多元化的格局,西方為主的發展意識形態和實踐框架受到了挑戰。國際發展合作治理結構中的單向"發達-不發達之間的援助-受援"二元關系演變成了"發達-新興-不發達國家之間合作"的多元關系。新的格局有望通過注入新的發展經驗而改變西方為主的單一援助模式的弊端。中國國家主席習近平在聯大的講話和中國政府的一系列舉措更是標志著國際發展援助多元共治時代的到來。

2015后發展議程及可持續發展議程分析

新世紀之前,國際發展合作議程很大程度上是西方發達國家內部的討論。從某種意義上講,加入新世紀以來,西方強調新興國家作用的背后一方面出于借助"國際道德高地"綁架了國際社會和各種政治力量為其政治和技術議程買單的需要,另一方面則是延續過去一貫的方式維護以西方為主導的發展模式。問題恰恰在于,這樣則會使得援助的問題不斷放大,援助有效性演變成全球問題無論從千年發展目標和形成過程還是剛剛通過的2015后發展議程都反映了這個問題。

一方面,西方發達國家可以借助"全球共識"平息國內對發展預算的質疑,同時可以更合法地規范其他國家的資源投入;另一個方面,可以通過對發展中國家執行千年目標的情況進行合法的審查,并作為其獲得援助的條件。附加條件下的援助在"全球共識"下更加強化與隱蔽。更為重要的是,只要有這個框架,西方援助有效性差的罪責就有可能被永遠地赦免,因為,一旦出現任何進展,那就可以說西方提供的援助是有效的,而忽視了發展中國家自身的努力。同時,如果監測發現沒有實現目標,那么就可以將原因歸結為發展中國家自身的問題,如有學者認為發展中國家政府開支水平低、家庭開支水平低、市場資本投資低、國家對外貿易不平衡、貧困發生率高以及民主進展緩慢是導致千年發展目標進展緩慢的主要原因。

2010年9月,在聯合國千年目標峰會上,很多國家倡議啟動2015后發展議程的討論。2012年7月,潘基文宣布成立了27人名人小組。2013年5月,名人小組發布了《新型全球合作關系:通過可持續發展消除貧困并推動經濟轉型》的報告。該報告將作為聯合國2015后發展議程的基礎。這一過程把千年發展目標框架演化成了2015后發展議程框架。

聯合國2015后發展議程是一個復雜的過程,充斥了不同的政治動機。

首先,聯合國2015后發展議程仍然延續西方"援助"型國際發展路徑并依托路徑依賴綁架各種發展資源,因此,2015后發展議程無法擺脫西方控制的軌道。名人報告建議的5大改革和12個指標體系和"亞迪斯亞貝巴行動議程"與1995年經合組織發展援助委員會提出的千年發展目標體系在本質上是一致的,都要遵循被"全球公共價值"掩蓋了的看不見的邏輯,即全球各國都應該有一個"人人都享有言論自由、結社、和平示威以及訪問獨立媒體和獲取信息的自由;增加公眾參與到政治進程、確保公眾知情權以及減少貪污受賄"等確保良好管理的有效的制度,這樣的制度是實現發展目標的基本條件。同時,這樣的框架基本上沿襲了傳統的"普世人權"的發展框架,是典型的"新自由主義和新制度主義"在新時期的再現。

第二,多邊和雙邊發展機構為了自身生存的利益(由于其資金主要來源于西方國家),會依托其強大的知識研究力量從技術的角度維護這一基本框架;同時盡可能地讓未來的共識更能夠符合他們已有的技術和知識的框架。這一框架就是未來的議程一定要符合他們在"硬"的和"軟"的方面立項的條件。例如,大多數發展中國家尤其是非洲國家面臨的首要問題是打破基礎設施的瓶頸,進入增長軌道;中國、韓國等很多國家的經驗說明國家主導工業化政策至關重要,但是,這種發展制度不是西方定義的"好的制度"模式,西方主導的發展機構也沒有這樣的經驗和知識來形成這樣的干預項目,他們不可能做一個項目去培訓非洲國家的政府像中國1980-1990年代那樣圍繞著吸引外資,不分白天晚上,不分周末假期開會解決問題。名人報告和"亞迪斯亞貝巴行動議程"沒有提及這個創造了上個世紀到本世紀人類最大的奇跡的發展經驗:中國的制度如何導致高的增長和減貧。他們在承認中國經驗的同時,把成功歸咎于全球化和市場化改革,把發展中出現的問題歸咎于中國不可包容的制度,從而在理論上否定了中國發展模式在制度上的參考性,因為西方發展理論框架無法表述"為人民服務"等中國發展的制度要素。"亞迪斯亞亞貝巴行動議程"基本沒有反映在制定聯合國2015后發展議程過程中對西方傳統發展方式的意見,也沒有充分體現對新發展路徑的認可。是西方霸權的再現。

第三,大多數發展中國家,尤其是非洲國家,長期處于"援助陷阱"之中。2015后發展議程對他們意味著有多少援助資源流入他們的國家,除非中國和其他國家能提供超過發達國家的援助,否則,他們多數會成為這個議程的追隨者

最后,從啟動2015后發展議程起,主要的批評是這個議程仍然是所謂的"援助者"驅動。他們提供主要的活動經費,主導了形成議程的知識產生,發展中國家都是被動的參與,而且議程的內容仍然假設發展中國家存在巨大的問題,發達國家幫助發展中國家解決問題,因此不是"全球發展",仍然還是"發展中國家發展"。

在2012年6月在巴西里約召開的聯合國可持續發展大會暨20國集團峰會上,哥倫比亞、危地馬拉、秘魯和阿聯酋呼吁改變目前將可持續發展作為8個指標之一的范式,建議將可持續發展作為覆蓋所有指標的前提。這些國家向聯合國可持續發展大會提交了有關可持續發展目標的建議。里約+20文件接受了這個建議,并決定在聯合國大會之下設立由30名成員組成的開放工作小組,并由該小組研究可持續發展指標體系。

可持續發展指標提出的背后因素遠遠要比指標本身重要。如前所述,千年發展目標,甚至反映在名人報告中的有關2015后發展議程,仍然是針對如何解決發展中國家的發展問題,實際上,有關的政治磋商已經多次提出聯合國2015后發展議程不應僅僅針對發展中國家。因此,由發展中國家提出的可持續發展指標初始動機是聯合國2015后發展議程應該包含發展中國家和發達國家兩個部分。可持續發展議程同時也受到綠色政治濃厚的歐洲和日本的支持。

可持續發展目標議程的提出,使得針對2015后發展議程的討論出現了兩個平行的進程,一是由潘基文秘書長任命的名人小組的工作,另外一個是聯合國大會指定的開放工作小組的工作。從表面上看,這兩個過程提出的時間不同,各有側重,內容差別不是很大,實際上驅動這兩個過程的政治經濟因素則是不同的。為了避免與可持續發展議程發生大的沖突,名人小組把可持續發展作為2015年后發展框架的一個部分,報告同時包含了涉及到可持續發展的其他方面,但是名人小組并沒有接受可持續發展的目標體系。

聯合國大會開放工作小組從成立到現在,已經召開了7次工作會議,就可持續發展的范疇、教育、健康和社會保護、糧食安全、包容性經濟增長、人權和發展權、全球治理、知識分享、城市發展、氣候變化以及減災等主題進行了討論。討論的很多內容雖然與聯合國2015年后發展框架討論的議程相似,但是涉及到范圍遠遠寬于2015年后發展議程的范圍。從開放工作小組啟動到目前的工作進展,可持續發展目標面臨著兩個方面的問題,一是可持續發展目標議程是否要和聯合國2015年后發展框架議程進行合并,相當多的國家,如法國、德國、瑞士、日本等國家都呼吁這兩個議程應該整合。

2015年9月25日-27日,聯合國可持續發展峰會在紐約召開,大會通過了聯合國首腦會議2015年后發展議程的成果文件草稿《改變我們的世界:2030年可持續發展議程》,確立了17個到2030年完成的可持續發展目標。

從聯合國秘書長潘基文正式任命聯合國2015后發展議程高級名人小組和任命聯合國可持續發展開放小組至今,國際發展機構為自己設定了到2030年的工作目標,并成功將這個目標轉變成全球性的政治承諾。雖然新的可持續發展議程比較全面地反映了全球發展的挑戰,也反映了發展中國家的需求,但從某種意義上說,國際發展政治也從"社會發展"為中心轉變為"綠色發展"為中心,也可以說,西方再一次成功地將自己的發展理念經過反復的妥協轉變為了普世方案,西方中心主義將以"綠色"的形態繼續影響全球發展。

無論全球發展議程如何改變,西方依然是發展援助的資金主要提供方,同時也是發展知識的主要生產者。雖然國際發展格局已經發生了變化,國際發展援助的理論也在發生變化,但是西方力圖將自己的發展倫理普世化的意圖并為發生變化。

國際發展政治的綠色化雖然仍有西方發展的霸權影響,但是,從制定2015后發展議程開始,發展中家和反對西方傳統援助方式的力量以及中國和其他經濟能力較強的新興國家就積極參與這個過程。

發展中國家特別是新興國家不僅擁有了成功發展的經驗,也擁有了比較有力的發展資源。西方國家也積極認可新興國家的經驗。中國政府支持南南合作的重大舉措以及與美國達成的發展合作協就是這一變化的象征。就如同迪頓所說的那樣,要把發展援助更多地用在符合非洲利益的地方。只有從結構上改變國際發展合作的權力格局,發展援助的有效性才有可能改善。而這需要新的發展實踐和以此催生的新的國際發展的知識和框架。

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